Toscanellum: una legge nata per blindare lo status quo

In Italia la legge elettorale è un cantiere che non chiude mai e che si riscrive sempre a misura di chi governa. Questa norma fondamentale è diventata oramai una variabile dipendente al servizio della maggioranza parlamentare di turno, che la usa senza pudore come strumento per autoperpetuarsi. Puntuale come la scadenza delle prossime politiche – previste per l’autunno del 2027, salvo anticipi – si torna a discutere della proposta della destra. L’obiettivo? Sostituire il già pessimo “Rosatellum” con qualcosa, se possibile, di ancora peggiore.

In Toscana, dove intervenire sulla legge regionale in materia sarebbe invece opportuno e doveroso, il dibattito stenta ad emergere. Sarebbe il momento giusto per avviarlo, con le elezioni regionali da poco archiviate e dunque con un clima meno turbato dall’ansia del vantaggio imminente. E sarebbe soprattutto necessario, per eliminare le storture che caratterizzano la legge in questione, la n. 51 del 26 settembre 2014 (cosiddetta “Toscanellum”), sulle quali l’evidenza è più che abbondante dopo tre applicazioni, oltre a vari studi e simulazioni.

Questo contributo approfondisce le principali criticità emerse, che non derivano solo da scelte locali. L’impostazione presidenzialistica affonda infatti le radici nella legge costituzionale n. 1/1999, punto di partenza di tutta la legislazione elettorale regionale. Questa norma presenta tuttavia un’ambivalenza di fondo: se da un lato sposa il modello neoparlamentare, dall’altro offre alle Regioni l’autonomia statutaria, che consentirebbe di superarlo. Nessuna, finora, si è spinta fino a questo punto. In ogni caso, la potestà legislativa regionale in materia elettorale ha determinato un quadro normativo piuttosto variegato, e la Toscana è subito emersa come uno dei soggetti più attivi.

In effetti, con tre interventi normativi tutti risalenti al 2004, “la Regione Toscana è stata la prima regione italiana a statuto ordinario a dotarsi … di una autonoma legislazione organica in materia elettorale”1, come recita il punto secondo del preambolo alla legge 51/2014. Come da tradizione, l’approvazione fu accompagnata da aspre polemiche. Tra gli elementi più contestati del primo “Toscanellum” c’erano le liste bloccate, allora una novità assoluta nel panorama italiano. L’anno successivo arrivò il “Porcellum” nazionale, da molti considerato un “erede” della legge toscana. Un giudizio in realtà ingeneroso: a differenza della norma nazionale, le liste toscane erano molto corte, dunque garantivano ai cittadini il controllo delle proprie scelte. Inoltre, venivano istituzionalizzate e disciplinate le elezioni primarie, pur restando un’opzione alla quale le forze politiche non erano obbligate ad aderire.

In sintesi, il primo Toscanellum presentava aspetti discutibili, ma era espressione di una classe politica ancora dotata di visione strategica e di un’idea alta di partecipazione. C’era ancora la voglia di innovare e rischiare per estendere il perimetro della democrazia. Tratti che si sono notevolmente affievoliti nei dieci anni successivi, quelli che hanno portato alla seconda versione della legge. Al di là di qualche concessione di facciata (come il ritorno alle preferenze) e di qualche annuncio sulla tutela delle minoranze, nella versione attuale prevalgono decisamente gli aspetti regressivi.

Entriamo nel merito delle questioni partendo dalle soglie di accesso differenziate, la cui problematicità è emersa con forza proprio nelle ultime elezioni.

Le soglie di accesso

In generale, i premi di maggioranza e le soglie di accesso dovrebbero favorire, secondo i loro fautori, la governabilità. Le soglie riducono la frammentazione dell’assemblea e offrono un vantaggio indiretto alle liste più votate. Tuttavia, la tutela del principio della governabilità contrasta inevitabilmente con il principio di uguaglianza del voto, che nella sua accezione più pura richiederebbe un sistema proporzionale perfetto, senza sbarramenti o premi. In sostanza, se aumenta la tutela di uno di questi due principi, necessariamente diminuisce quella dell’altro, e il cuore della questione sta nel trovare un punto di equilibrio. Le discussioni sull’entità di premi e soglie servono proprio a questo. Ma dovrebbe essere chiaro che una soluzione ideale non c’è. Ciò che esiste sono solo le diverse sensibilità: chi privilegia la stabilità propone premi e sbarramenti alti, e viceversa. In ogni caso, mentre il premio può variare in base a qualche criterio, la soglia è generalmente unica. Da dove esce, allora, l’idea di differenziarla ?

Prima di rispondere, vediamo come il Toscanellum traduca queste istanze partendo dai risultati delle elezioni del 12 e 13 ottobre 2025. Le coalizioni in lizza erano tre: il centrosinistra ha ottenuto 24 seggi (più il presidente), il centrodestra 16, Toscana Rossa nessuno, con un risultato vicino ma inferiore allo sbarramento del 5%. Se questo fosse stato fissato al 3%, lo stesso previsto per le liste che afferiscono ad una coalizione che supera il 10%, la ripartizione dei seggi sarebbe cambiata. Il centrosinistra sarebbe rimasto fermo a 24 seggi, il centrodestra sarebbe sceso a 15 (perdendo l’eletto di Fratelli d’Italia a Massa-Carrara2) e Toscana Rossa avrebbe conquistato un seggio, portando in aula la propria candidata presidente. Spingendo più in là questa simulazione, se la lista di Toscana Rossa avesse preso gli stessi voti della candidata presidente, il centrosinistra avrebbe mantenuto i suoi 24 seggi, il centrodestra sarebbe sceso a 14 (perdendo anche il seggio di Firenze-43) e Toscana Rossa avrebbe eletto due consiglieri (la candidata presidente e la più votata nella circoscrizione Firenze-1).

In entrambi gli scenari esaminati emerge un elemento importante: i seggi conquistati da Toscana Rossa verrebbero sottratti alla coalizione arrivata seconda, senza intaccare minimamente il risultato dei vincitori. Non si tratta di casi particolari, ma di una regola generale: i seggi della coalizione di governo non dipendono dai rapporti di forza tra le opposizioni4. La maggioranza ha comunque garantito un minimo di 23 consiglieri (il 57,5% dell’aula) e un massimo di 26. L’articolo 17 della legge 51 prevede infatti anche una garanzia per le minoranze, che non possono ottenere meno di 14 eletti. L’articolo è rubricato proprio così: “Premio di maggioranza e garanzia per le minoranze”. Ma a quanto pare ci sono minoranze che sono più garantite di altre.

Torniamo allora alla domanda iniziale: come si giustificano, in un simile contesto, sbarramenti diversi a seconda che si corra da soli o in coalizione? La questione non riguarda l’esistenza delle soglie, ma il principio costituzionale di libertà e uguaglianza del voto, richiamato anche dalla Consulta quando ha bocciato (parzialmente) Porcellum e Italicum5. Se l’ingresso in Consiglio di una nuova forza politica di opposizione non minaccia la governabilità della Regione, cosa legittima una barriera che serve solo a favorire gli altri partiti di minoranza? Esistono altri principi a supporto di questa scelta? Se la risposta fosse negativa, i dubbi sulla legittimità della norma in esame sarebbero piuttosto seri.

I tempi del procedimento elettorale

Passiamo ora a una questione collegata: i tempi del procedimento elettorale. Una premessa è d’obbligo. Con un’unica scheda, il cittadino elegge in realtà due organi distinti: il Presidente della Giunta e il Consiglio regionale. La legge prevede il voto disgiunto (si può scegliere una lista e un candidato presidente non collegato a tale lista) e la possibilità di votare solo per il presidente o solo per la lista. Tra queste opzioni esiste però un’asimmetria fondamentale: il voto alla lista si estende in automatico al candidato presidente, ma non viceversa. Gli effetti sulla composizione del consiglio di un voto espresso esclusivamente a favore del presidente sono limitati: esso concorre soltanto a determinare il premio di maggioranza. Se il candidato prescelto non ha chance di vittoria, quel voto è semplicemente irrilevante. In pratica, è una sorta di astensione parziale o quasi-astensione.

In ogni caso, il voto disgiunto determina una discrepanza tra i voti ai candidati presidente e quelli alle liste che li sostengono. Nelle elezioni del 12 e 13 ottobre 2025, Eugenio Giani ha ottenuto circa 752.500 voti, mentre le sue liste ne hanno presi 58.400 in meno (-8%). Alessandro Tomasi ha incassato 570.700 preferenze, staccando le proprie liste di 51.800 voti (-9%). Il divario più vistoso, in termini relativi, è quello di Antonella Bundu: 72.300 voti come presidente, ma 15.100 in meno per Toscana Rossa (-21%). Questi numeri sintetizzano l’ampia varietà delle scelte degli elettori: è probabile che alcuni di centrosinistra abbiano scelto Bundu per contestare la ricandidatura di Giani, o che alcuni di Toscana Rossa abbiano votato Giani per ridurre al minimo la possibilità di vittoria delle destre. Sicuramente, molti hanno votato solo Bundu dando per scontato che il voto si estendesse all’unica lista collegata. Anche se è impossibile risalire agli andamenti effettivi (i verbali delle sezioni elettorali non tengono traccia delle singole schede scrutinate), qualche deduzione è plausibile. A Toscana Rossa sarebbero bastati circa 6.600 voti in più per raggiungere la soglia del 5% e conquistare il seggio. Non si sta parlando di voti in più in assoluto, ma tra i 15.100 elettori che hanno votato Bundu senza scegliere la lista ad essa collegata6.

È qui che il fattore tempo diventa importante. Di fronte a regole complesse e diverse da quelle di altre competizioni elettorali, un’informazione adeguata è uno strumento decisivo per consentire un voto consapevole. Il Toscanellum, ad esempio, è molto differente dal Rosatellum, che vieta il voto disgiunto e trasferisce automaticamente i voti a favore del solo candidato uninominale alle liste collegate (nei collegi plurinominali). Ma proprio dove servirebbero di più, i media nazionali sono scarsamente fruibili, a causa della frammentazione normativa e dell’asincronia tra eventi elettorali regionali. Inoltre, i 29 giorni che separano la presentazione delle liste dal voto sono rimasti invariati nel nuovo Toscanellum7. Poiché bisogna attendere l’esito dei ricorsi sulle esclusioni, buona parte della comunicazione sull’evento elettorale si riduce all’ultima settimana prima del voto, o poco più.

Insomma, la reintroduzione delle preferenze – sbandierata nel preambolo alla legge come la grande novità del secondo Toscanellum – avrebbe potuto spingere il legislatore regionale ad allungare i tempi della campagna elettorale. Perché comprimere una finestra temporale così delicata? Anche pochi giorni in più avrebbero fatto la differenza, magari allineando la Toscana alla tempistica delle elezioni politiche nazionali (che è di 34 giorni)8. Non sapremo mai quanto queste circostanze abbiano pesato sulle scelte dei più giovani, spesso al primo voto regionale. Si può essere certi, però, che migliaia di ragazze e ragazzi che hanno votato solo per Bundu non avevano alcuna intenzione di quasi-astenersi.

La raccolta firme per la presentazione delle liste

Infine c’è la questione delle firme da raccogliere per presentare le liste. Senza entrare in dettagli già noti e ampiamente discussi, l’articolo 11 della legge prevede obblighi molto onerosi per le forze politiche non rappresentate nel Consiglio regionale uscente, costrette a raccogliere centinaia di firme in ogni circoscrizione. Se poi le elezioni si tengono nella prima metà di ottobre, questi adempimenti vanno sbrigati in piena estate, aggravandone ulteriormente il carico. Al contrario, per chi è già seduto in Consiglio non è richiesto praticamente nulla. Anche su questo aspetto sorge spontaneo più di un dubbio sulla reale applicazione del principio di uguaglianza – intesa qui non come uguaglianza del voto ma come uguaglianza tout court – che forse diamo troppo spesso per scontata.

Conclusioni

In sintesi, ci sono vincoli iniziali sulla presentazione delle liste che, seppure normali in linea di principio, risultano in concreto sproporzionati per alcuni e inesistenti per altri. Superato questo primo ostacolo, si devono fare i conti con una serie di adempimenti che comprimono lo spazio temporale per informare gli elettori su candidati e procedure. In presenza di regole non banali come il voto disgiunto, risultano penalizzati i soggetti esterni ai palazzi del potere, i cui sostenitori sono generalmente meno avvezzi alle sottigliezze delle leggi elettorali. Infine, una volta raccolti i voti, per ottenere una rappresentanza alcune liste devono superare sbarramenti molto più alti di altre. Una disparità che, come abbiamo mostrato, non influisce sulla solidità della maggioranza, e quindi sulla governabilità (ovvero sul presupposto che giustifica le soglie).

I politici della prima repubblica ricorrevano spesso al “latinorum”, per darsi un tono o più spesso per nascondere i loro giochetti. Si parlava allora di conventio ad excludendum per descrivere l’esclusione sistematica di alcune forze dall’area di governo o dall’arco costituzionale. Erano manovre a volte discutibili, a volte legittime, ma sempre trasparenti e rivendicate apertamente dai loro promotori. Soprattutto, veniva riconosciuto a tutti il diritto di essere rappresentati. Quale lingua dovremmo usare oggi per descrivere le furberie da aspiranti apprendisti stregoni a cui assistiamo negli ultimi anni? È facile cadere nella retorica dei bei tempi che furono, ma in materia elettorale la degenerazione è stata colossale: norme instabili cambiate ad ogni piè sospinto, farcite di trucchi per favorire qualcuno e danneggiare altri. Viene da chiedersi se non sia proprio questo regresso una delle cause principali della progressiva e drammatica fuga dalle urne.

Lasciamo la risposta agli esperti ma con una certezza: quelli analizzati finora non sono gli aspetti peggiori del secondo Toscanellum. Di questi parleremo in un prossimo intervento.

Note

[1] La legge n. 25/2004 – Norme per l’elezione del Consiglio regionale e del Presidente della Giunta regionale, la n. 70/2004 –
Norme per la selezione dei candidati e delle candidate alle elezioni per il Consiglio regionale e alla carica di Presidente
della Giunta regionale, e la n. n. 74/2004 – Norme sul procedimento elettorale.
[2] Oppure a Pisa, in base all’esito del ricorso presentato dalla candidata dello stesso partito in tale circoscrizione che si trova al
secondo posto nella graduatoria delle preferenze, e che aveva mancato l’elezione per 90 voti. Sono a disposizione presso la
redazione de’ La Città Manifesta i fogli elettronici con tutte le informazioni a supporto di queste simulazioni.
[3] Così la circoscrizione Firenze-4 non avrebbe ottenuto nessun eletto, almeno in prima battuta, e sarebbe stata necessaria
l’attivazione della procedura prevista dall’articolo 23 della legge (Rappresentanza di tutti i territori circoscrizionali). Ciò
comporta una serie di ricalcoli che modificano la ripartizione territoriale dei seggi, che questa simulazione non prende in
esame. Tuttavia, essendo quella del PD la lista più votata nella circoscrizione Firenze-4, i ricalcoli suddetti avrebbero
interessato l’insieme delle liste circoscrizionali di tale partito.
[4] Per la precisione, se la norma lo consentisse, un seggio ottenuto da una lista non coalizzata con meno del 5% dei voti (e più
del 3%) potrebbe, in taluni casi, ridurre da 25 a 24, o da 26 a 25, il numero dei seggi ottenuti dalla lista o coalizione
vincitrice. Sono casistiche irrilevanti, essendo la governabilità già ampiamente garantita con 24 seggi.
[5] Le sentenze n. 1 del 2014 (Porcellum) e n. 35 del 2017 (Italicum).
[6] Con 6.600 voti provenienti dall’insieme dei 15.100 elettori che hanno votato Bundu ma non Toscana Rossa, la discrepanza
tra voti alla candidata presidente e quelli alla lista si ridurrebbe a 8.500 (15.100-6.600=8.500). Tale valore rappresenta circa
il 12% dei voti alla candidata, una percentuale che rimane ampiamente superiore a quelle riscontrate per Giani (8%) e
Tomasi (9%), a dimostrazione che l’ipotesi è del tutto plausibile.
[7] Cfr. gli articoli 3 e 4 della legge regionale 74/2004 nelle differenti versioni. Il termine di 29 giorni è comunque la regola nelle
altre regioni.
[8] Cfr. articolo 20 del DPR 361 del 1957.

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Fabrizio Balli

Sono laureato in scienze statistiche ed economiche e dottore di ricerca in diritto ed economia. Ho lavorato come esperto di statistica e sistemi informativi territoriali nel gruppo Eni, poi nella pubblica amministrazione mi sono occupato dei finanziamenti all'agricoltura. Ho firmato alcuni studi scientifici a carattere econometrico, statistico e giuridico. L'interesse per i sistemi elettorali è una perversione che coltivo a livello personale.

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