Ma è proprio vero che la finanziarizzazione dei servizi pubblici è un destino irreversibile perché ‘ce lo chiede l’Europa’? Ne abbiamo parlato con Remo Valsecchi, commercialista, revisore contabile e consulente del lavoro, oggi in pensione ma attivissimo nelle battaglie a favore della gestione pubblica del servizio idrico.
Quando si pronuncia la frase ‘ce lo chiede l’Europa’, a proposito della finanziarizzazione dei servizi essenziali, cosa c’è di vero?
L’Europa non chiede e non impone. L’articolo 106 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) dice un’altra cosa. In quell’articolo ci sono due commi. Se qualcuno legge solo il primo, che fa riferimento al rispetto delle norme sulla concorrenza, può dire ‘ce lo chiede l’Europa’; ma se si legge anche il secondo comma il quadro cambia. L’articolo 106 comma 2 del TFUE fa riferimento alle imprese incaricate della gestione dei servizi di interesse economico generale, definizione che include anche i servizi pubblici; inoltre si applica ai servizi aventi carattere di monopolio fiscale, l’esempio più classico è quello dei tabacchi. Il secondo comma dice che queste due tipologie di attività sono sottoposte alle norme dei trattati ed alle regole della concorrenza, ma aggiunge che lo sono “nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata”. Cosa vuol dire? Che se c’è il perseguimento di una finalità istituzionale le regole sulla concorrenza previste dal TFUE non si applicano. Lo stesso ragionamento si applica ai settori nei quali il monopolio non è fiscale ma naturale, che è una condizione di fatto, non di diritto.
Facciamo un esempio.
Nel servizio idrico l’utente non può rivolgersi ad un soggetto diverso da quello che gestisce l’acquedotto, siamo di fronte ad un monopolio naturale. La direttiva dell’Unione europea 24/2014 sugli appalti e le concessioni introduce per l’acqua un esonero totale, vale a dire una libertà assoluta per ogni Stato membro di gestire in modo autonomo gli affidamenti. In base al cosiddetto ‘Decreto Ambiente’, il Dlgs. 152/2006, le competenze di gestione e organizzazione del servizio idrico sono in carico agli enti locali, e questo perché si tratta di attività con finalità istituzionali. Essendo tali, rientrano esattamente nel secondo comma del TFUE. La direttiva 24/2014 dice la stessa cosa del TFUE: se la finalità di un servizio è istituzionale non si applicano le norme della concorrenza.
Quindi non ‘ce lo chiede l’Europa’. Se l’articolo 106 del TFUE è interpretato in questo modo è perché c’è la volontà politica di farlo. Sulla base dell’articolo 106 comma 2 TFUE il legislatore può benissimo sottrarre determinati servizi al mercato. Tutte le attività, tutti i servizi pubblici che vengono erogati in regime di monopolio naturale il TFUE permette di escluderli (o, meglio, non li include) in quelli soggetti alle norme sulla concorrenza, analogamente a quanto consente di fare l’articolo 43 della Costituzione. In Italia il monopolio naturale è trattato in quell’articolo, che ci dice in sostanza la stessa cosa dell’articolo 106 del TFUE: che in determinate circostanze l’erogazione efficiente ed efficace del servizio non può essere affidata al mercato, perché in tali circostanze l’intervento del mercato costituisce una distorsione di sistema e non una soluzione.
L’articolo 43 della Costituzione fu utilizzato per nazionalizzare l’energia elettrica.
La nazionalizzazione fu fatta nel 1962 da un governo non comunista. Chi volle la nazionalizzazione fece proprio il ragionamento sull’utilità della missione delle istituzioni pubbliche rispetto alle caratteristiche del servizio da erogare. Le autostrade sono servizi che potrebbero rientrare in questo stesso ragionamento, perché il TFUE non si riferisce solo a servizi di carattere locale, parla di servizi di interesse economico generale.
Quello delle autostrade è stato il caso più macroscopico di distorsione dei princìpi di interesse pubblico a vantaggio di un attore privato avvenuto in Italia?
È stata la vicenda più clamorosa. In questo settore i Benetton non hanno speso un euro per acquisire Società Autostrade Concessioni e Costruzioni spa, di proprietà dell’IRI, poi rinominata Società Autostrade spa e successivamente Atlantia spa. Quest’ultima ha costituito Autostrade per l’Italia con un capitale di 100 mila euro e si è portata a casa 22-23 miliardi di dividendi dal 2003-2004, quando l’hanno costituita. L’interpretazione applicata dopo il crollo del Ponte Morandi, quando è avvenuta la liquidazione di Atlantia, è stata più che discutibile. Tra l’altro diciamolo pure che fu il ‘governo dei migliori’, il Governo Draghi, a promuovere quel passaggio…
Quando trasferisco la gestione a un privato, facendo diventare un interesse pubblico un discorso di natura privatistica, violo l’articolo 106 comma 2 del TFUE. Il codice civile definisce le società di diritto privato un contratto tra due o più persone per svolgere un’attività e produrre profitti da dividere tra i soci. Un’attività di lucro, sulla quale in sé non c’è niente da obiettare. Il problema è la confusione dei ruoli: un’istituzione pubblica deve rispettare la finalità pubblica, perché il pubblico io lo identifico con la finalità.
Il secondo comma dell’articolo 106 TFUE fa dunque salve tutte le possibilità di gestione per cui si debbano perseguire delle finalità istituzionali e non commerciali…
Quando l’articolo 3 della Costituzione afferma che è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli che limitano di fatto la liberta e l’eguaglianza dei cittadini, stabilisce che questo è un compito delle istituzioni pubbliche. Il servizio si chiama pubblico non perché sono in tanti ad utilizzarlo, ma perché è una competenza delle istituzioni pubbliche chiamate a soddisfare determinati bisogni. Se mi trovo in un contesto nel quale sono di fronte alla necessità di perseguire una finalità di questo tipo, devo applicare il principio stabilito nel comma 2 dell’articolo 106 TFUE, che consente di evitare l’applicazione delle norme sulla concorrenza in quanto ostano alla realizzazione della funzione pubblica, che è quella descritta nell’articolo 3 della Costituzione.
In astratto possiamo anche fare un altro ragionamento, che consideri la gestione privata come egualmente vocata alla realizzazione di una funzione sociale, ma per l’impresa quell’attività è comunque in subordine allo scopo, che è quello di produrre ricchezza per i soci. È vero che ci sono degli imprenditori illuminati che svolgono una funzione anche sociale, che distribuiscono dividendi ai dipendenti. Ma questo non è il sistema, è il singolo. La volontà del singolo può sempre esistere, ma che l’impresa integri anche una funzione sociale io non lo credo, le società non esistono per questo motivo. C’è proprio una distinzione netta. Esattamente come afferma il TFUE.
Il mercato è una delle possibili modalità di regolazione di un settore economico, ma non è l’unica.
L’Unione europea propone la concorrenza nell’interesse del cliente/utente. Il confronto tra operatori si suppone determini una regolazione del prezzo e della qualità del bene o del servizio venduto. Questa è la concorrenza nel mercato: c’è un confronto tra operatori e il regolatore è il consumatore. Per ARERA, l’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente, la concorrenza invece è per il mercato. Che cosa vuol dire ‘per il mercato’? Vuol dire che la concorrenza è tra gli operatori che partecipano alle gare per l’affidamento o la concessione dei servizi. Però poi la gestione di tali servizi è sempre un monopolio naturale, penso di nuovo all’acqua, e non è che l’utente possa scegliere tra diversi operatori, deve scegliere per forza quello a cui è affidato il servizio che è comunque regolato dall’Autorità e non dagli utenti.
Soffermiamoci su ARERA, su come funziona il ‘regolatore’.
ARERA dovrebbe essere il famoso regolatore che disciplina la concorrenza. In realtà si è voluto costruire un sistema solo nominalmente basato sui princìpi della concorrenza. Le tariffe per il trasporto e la distribuzione di gas, teleriscaldamento, gestione dei rifiuti e acqua sono definite con un metodo tariffario unico per tutto il territorio nazionale. Il principio stabilito dalla legge dice che la tariffa deve garantire la totale copertura delle spese di gestione e di investimento. È il cosiddetto principio del full cost recovery, vuol dire che tutti i costi devono essere coperti dalla tariffa, da ciò che paghiamo con le bollette. Ma se ARERA aggiunge costi che non sono tali il metodo non funziona.
Puoi spiegare in cosa consiste il principio del full cost recovery e perché nell’attuale modello di regolazione cotituisce un problema?
Il principio del full cost ricovery è il principio delle tasse, che rappresentano il corrispettivo di un servizio a domanda individuale di competenza pubblica. Il principio non è sbagliato in sé, lo è la sua applicazione in un contesto nel quale va a coprire dei comportamenti non corretti. Il concetto è che il ricavo, e quindi la tariffa, deve recuperare i costi sostenuti. Nel costo della gestione privata ci metto anche la remunerazione del capitale, che si chiama utile. In una gestione orientata al profitto questo è corretto e legittimo, è nello scopo e natura della società, ma poi bisogna misurarsi col mercato, tante volte mi è capitato con dei clienti di definire dei prezzi di prodotti basati su una remunerazione del capitale anche interessante che poi però non ha retto alla prova del mercato, perché con quel prezzo il prodotto non lo comprava nessuno.
Il problema è che non posso utilizzare lo stesso criterio in un sistema regolato e gestito in condizioni di monopolio, perché alla fine metti l’utile in carico agli utenti, che non possono dire niente dato che non esistono alternative. È questo meccanismo che ha fatto scattare la logica del referendum e il principio che la gestione pubblica deve escludere la remunerazione del capitale.
I comuni, ma questo vale anche per il Ministero dell’Economia e Cassa Depositi e Prestiti per quanto riguarda le varie partecipazioni in Eni, Enel, Poste ecc., si sono abituati a considerare le loro partecipazioni esclusivamente come fonte di utili e dividendi…
Certo, ma qui c’è il grosso discorso politico. Dovrebbe essere fatta una battaglia per dire ‘ma tu mi stai facendo pagare delle imposte aggiuntive senza dirmelo’, perché se la Costituzione dice all’articolo 53 che si concorre alle spese pubbliche in base alla capacità contributiva per pareggiare il bilancio devo usare la fiscalità generale. Una distorsione di sistema confermata dalla sanzione di 336 milioni di euro comminata qualche settimana fa a ENI, controllata dal Governo, per avere fatto ‘cartello’, cioè concordato il prezzo del biocarburante, con altre cinque società petrolifere. La finalità del ‘cartello’ era ovviamente il maggior profitto. Però non ho visto reazioni della politica.
La remunerazione del capitale non è il solo costo improprio rilevabile nelle tariffe.
Nei servizi pubblici la copertura dei costi deve esserci, ma non deve coprire costi che non sono tali. Eppure è proprio ARERA ad inserire in tariffa i costi impropri… Sono tante le voci di costo improprie inserite in tariffa, ed è difficile vederle. Il metodo tariffario garantisce la copertura delle eventuali inefficienze del gestore, e naturalmente poi tali inefficienze il gestore le trasferisce sugli utenti. Ad esempio nel metodo tariffario ARERA include il costo della morosità: di fatto mette in carico a tutti gli utenti paganti gli importi della parte di utenza che non paga. In Publiacqua nell’agosto 2023 l’amministratore delegato propose di sviluppare l’attività della società partecipando a gare da svolgere sul territorio nazionale. L’ad motivava questa scelta strategica sostenendo che il metodo tariffario è tale da garantire anche le inefficienze, che non erano definite tali, ma “eventuali difficoltà gestionali”. Ecco, un’autorità non deve garantire il profitto di nessuno, dovrebbe fare il contrario. Non dovrebbe garantire l’impresa, ARERA in pratica fa quello. L’impresa si deve garantire da sola.
Tu hai sempre denunciato anche distorsioni sul piano organizzativo, in ARERA.
Secondo l’ultimo bilancio di ARERA il costo medio della retribuzione per dipendente (i dipendenti dell’Autorità sono 209) è di circa 130 mila euro. Sono dati pubblici. Ci sono dirigenti che percepiscono una retribuzione annua di 250 mila euro e altri dipendenti non apicali che ne percepiscono una di 60/70 mila euro. La media nazionale delle retribuzioni è 30 mila euro.
Fabio Bracci
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