Urbanistica e legalità/3 – Da Tangentopoli alla Legge obiettivo

2.6 L’esplosione dello scandalo di “tangentopoli” accelerava e portava a compimento il declino del sistema di potere partitico-istituzionale che aveva guidato il sistema politico italiano sostanzialmente dalla fine della seconda guerra mondiale. Esso si basava e aveva sempre ruotato sulla centralità del partito di maggioranza relativa, cattolico, cui nell’ultimo decennio si era affiancato quasi stabilmente – oltre a partiti minori, tendenzialmente centristi – il partito socialista. Lo scandalo cancellava sostanzialmente questi partiti e favoriva l’avvento di un sistema maggioritario che si sarebbe sempre più basato su partiti del “leader”, in cui gruppi assai organici al proprio interno, guidati da un capo riconosciuto, dominano per intero gli assetti politico-istituzionali.

Il clamore e gli effetti dell’evento sul sistema politico potevano fare prevedere nuove fasi, contrassegnate da meccanismi efficaci di blocco e cancellazione degli aspetti degenerativi legati alla corruzione diffusa. Nuove domande dei territori richiedevano però ulteriori grandi istanze di trasformazione dello spazio. Attività che ben presto si rivelavano contaminate e quindi assumevano termini, analoghi ai precedenti, di distorsione della governance e penetrazione della criminalità organizzata.

2.7 Nel corso degli anni novanta, tra le attività di intervento sul territorio che intendevano rispondere a nuove emergenze sociali, espresse dai tanti e diversi contesti nazionali (ITATEN, 1996), emergono due settori che si connotano per la forte rilevanza di economia territoriale ed impatto ambientale: la gestione dei rifiuti e l’avvento dell’alta velocità ferroviaria, che apre una nuova stagione programmatica e operativa nella realizzazione di grandi opere.

 

Gli effetti della crescita economica ininterrotta registratasi tra gli anni cinquanta e gli ottanta – in Italia come in tutto l’Occidente, insieme a rilevanti livelli di innovazione tecnologica – hanno “modernizzato” il paese, mutato gli stili di vita, improntati ora ad un benessere anche “eccessivo”, che amplia moltissimo i consumi e pone i primi problemi di impatto ambientale dell’assetto. Tra gli effetti più rilevanti del “grande benessere” c’era infatti un’intensa produzione di rifiuti, che necessitavano di sistemi integrati di raccolta ed impianti di smaltimento di dimensioni anche rilevanti.

A metà degli anni novanta, un ambientalista, Edo Ronchi, veniva chiamato a reggere il Ministero dell’Ambiente, e presto approntava un provvedimento normativo quadro (D.L. 22/97) teso a riorganizzare il settore, mitigando o minimizzando il rilevante impatto ambientale che ne connotava le attività.

Al tempo la portata innovativa e la necessità di un disegno di programmazione e gestione fortemente improntato a riciclo e differenziazione erano solo intuite, ma ritenute scarsamente praticabili. Si puntava sull’impiantistica, sulla proliferazione ed ampliamento delle discariche nelle situazioni meno strutturate, e sull’incenerimento – poi ribattezzato “termovalorizzazione” – nelle realtà economicamente e tecnologicamente più attrezzate.

Nei rapporti Ecomafia di Legambiente si può leggere che proprio il Decreto Ronchi e la necessità di ristrutturare le attività di raccolta e smaltimento, rispettando però precisi dettati normativi, facevano scoprire che le moli di rifiuti prodotti erano già rilevanti da molto tempo pressoché in tutto il paese. Proprio l’assenza di direttive però aveva favorito fin lì attività di gestione degli stessi tendenzialmente elusiva o avulsa da quadri normativi, con forte tolleranza diffusa di attività, non solo non normate, ma spesso dichiaratamente abusive. Proprio per questo, specie nelle regioni ad alta intensità criminale, questa soggettività ne era divenuta attore principale. E si trovava così già “attrezzata e pronta” a gestire il nuovo ciclo previsto dal Decreto Ronchi. Esattamente quello che è avvenuto: mafia ‘ndrangheta e camorra sono diventate il primo e più rilevante gestore del ciclo, spesso integralmente, dalla raccolta all’individuazione e speculazione sulle aree, allo smaltimento in discarica e gestione delle stesse, alla realizzazione degli impianti di incenerimento, dove previsti (Rapporti Ecomafia, 2000 e segg.). Con una forte crescita di strutturazione economica e politica delle cosche, in grado di condizionare fortemente il sistema decisionale. Come, con un eccesso di retorica, forse dovuto ad un’utile intenzione di enfatizzazione rappresentativa, Roberto Saviano ha raccontato in Gomorra (2006).

2.8 L’alta velocità ferroviaria costituiva l’altra grande occasione di investimento nel periodo. Ancora un elemento di crisi ambientale – l’eccesso di traffico su gomma con relativi inquinamenti e congestioni – favoriva l’occasione per un’ulteriore evoluzione innovativa nell’uso dello spazio. Che si trasformava presto però nell’ennesima occasione di sperperi e debito pubblico.

Nel nostro paese l’operatore pubblico monopolista del settore, Ferrovie dello Stato, aveva già saggiamente deciso – anche per l’evento Tangentopoli – di favorire il passaggio dalla gomma al ferro, tramite opportuno “programma di velocizzazione” (Zambrini, 1991) che, a costi ragionevoli in una fase che iniziava a rendere evidente la fine dell’era di crescita economica dei “favolosi trenta” – con interventi mirati, a completamento di attrezzature e dotazioni infrastrutturali, introduceva le necessarie migliorie di innalzamento della velocità, abbassamento dei tempi di percorrenza e generale miglioramento della qualità del servizio. Tutta l’operazione, che prevedeva anche interventi per l’accessibilità per il trasporto urbano e metropolitano, doveva costare circa sei mila miliardi di lire, ovvero tre miliardi di euro.

Tale “saggia” opzione, che avrebbe migliorato e razionalizzato un settore, in cui erano cresciute fino a dominare un gruppo di grandi imprese, fu presto abbandonata. Le imprese in questione, che avevano già realizzato “l’esuberante” sistema autostradale italiano, con operazioni quasi mai attente al pareggio di bilancio, ma spesso realizzate a debito, gravando direttamente sulla spesa pubblica (Zambrini, 1993), puntavano adesso sulle costruzioni ferroviarie. Il paese “non poteva perdere le opportunità di sviluppo legate all’alta velocità ferroviaria”, ovviamente molto più vasta e soprattutto costosa del progetto di velocizzazione. Essa era già largamente in uso in Giappone, e avviata in Europa da Francia e Germania, tra l’altro con modelli tecnologici diversi.

Il programma di velocizzazione fu così accantonato definitivamente e sostituito dal più imponente “Piano per l’Alta Velocità Ferroviaria”. Esso però, invece di interessare tutte le aree del paese, avrebbe investito solo le aree a più forte domanda di lunga distanza (non interessava se questa costituiva meno di un decimo della domanda di mobilità complessiva nazionale): il territorio coinvolto era costituito dalla “T” disegnata dalla direttrice padana su cui si innesta la Milano-Roma-Napoli. Il progetto si sarebbe concentrato in realtà sugli assi Torino-Milano e Milano-Napoli; sarebbe costato “soltanto” il quadruplo rispetto all’abbandonata velocizzazione, 25 mila miliardi di lire, ovvero poco più di 12 miliardi di euro (oggi si è speso più di dieci volte tanto, oltre 125 miliardi di euro, e la realizzazione non è ancora conclusa!).

Per il tema che trattiamo qui, più che il modello tecnologico conta quello gestionale. Non veniva prescelto un modello europeo, ma quello americano. Con le fasi esecutive direttamente affidate alle imprese ed esattamente al contraente generale – raggruppamento o consorzio che aveva ottenuto l’appalto –; il quale avrebbe gestito l’intera operazione di concerto con il concessionario, nominato di volta in volta per conto dello stato. Con le possibilità di disegnare e poi affermare il modello finanziario dell’operazione (Cicconi, 2012) anche al di là della volontà politico-istituzionale. La riprova del tendenziale ribaltamento decisionale, tra decisore pubblico ed impresa, si può riscontrare nel fatto che l’operazione veniva divisa in sei megalotti, e di fatto affidata a contraenti generali che rispondevano alla strutturazione geo-economica e politica delle diverse parti del paese: così nella Torino- Milano preponderava quella che allora si chiamava Fiat Engineering, nella FirenzeBologna le Cooperative, al centro-sud le imprese ex Iri (che stava per essere liquidata) in via di privatizzazione. Con alcuni “colossi” del settore presenti in tutte le operazioni a fungere da elementi di mediazione e compensazione (idem). I vincoli di spesa pubblica “rispetto al necessario” divenivano presto talmente rilevanti da giustificare il massiccio ricorso al sistema creditizio, per “garantire gli indispensabili flussi di risorse”; giustificato talora, paradossalmente, con il presunto obbligo di break even; mai avvenuto in realtà per la presenza dello Stato quale garante e mallevadore finale.

Le soggettività finanziarie diventavano però in tal modo elementi strutturali di un oligarchia di potere che avrebbe controllato totalmente il settore delle grandi opere. E tendeva a diventare talmente determinante nelle decisioni di politiche infrastrutturali ed anche territoriali, da porsi come soggetti di riferimento imprescindibili anche per chi operava a livelli inferiori, regionali o locali (ibidem). In un sistema in cui le dimensioni e modalità di spesa diventano quasi più importanti dell’utilità e della stessa fattibilità delle opere, era quasi ovvio l’inserimento della criminalità organizzata (Imposimato, 1999). Che a sua volta lottizzava subito parte dei lavori nelle tratte relative a contesti in cui già dominava (Roma-Napoli), trovando occasioni più “specifiche” (subappalti, movimento terre, escavazioni, rifiuti) nelle altre tratte.

I rapporti della DIA e di magistrati che si sono occupati a lungo di tali vicende descrivono i caratteri del sistema. In particolare è interessante cogliere natura e modalità delle diverse presenze criminali: la prossimità territoriale contava. La AV Roma-Napoli è segnata dalla presenza della camorra, laddove nella ristrutturazione della Salerno-Reggio Calabria, avviata nel 1998, dominava la ‘ndrangheta in Calabria e la stessa camorra sul resto!

Ferdinando Imposimato illustra la capacità camorristica di trarre vantaggio sia dal ciclo dei rifiuti sia da quello del cemento per l’alta velocità: nelle cave della Roma-Napoli venivano discaricate abusivamente l’eccedenze del sistema dei rifiuti campani. Mentre i materiali estratti venivano impiegati per gli impianti di ambedue i settori (Imposimato, cit.).

2.9 La Legge Obiettivo, approvata dall’esecutivo di centro-destra presieduto da Berlusconi nel 2001, costituiva poco dopo una sorte di sanzione normativa di tutto ciò: il “sistema alta velocità”, che doveva costituire un’eccezione dovuto ad un programma speciale di risposta ad un’emergenza, diventava la regola. Non solo per il grande trasporto ferroviario, ma per tutti i progetti infrastrutturali di una qualche rilevanza, la Legge Obiettivo prevedeva l’impiego dello stesso sistema vigente per l’alta velocità. Veniva messa da parte qualsivoglia pianificazione e lettura della domanda: bastava la dichiarazione di “opere strategiche per l’emergenza e la somma urgenza”, per mettere fuori gioco deliberazioni e programmazioni locali e provinciali, allentare ed allargare a dismisura le maglie delle verifiche ambientali, abbandonare qualsiasi analisi costi benefici, schiacciare fino a negare del tutto e reprimere qualsiasi istanza sociale.

Nel suo quindicennio di vita utile (è stata almeno formalmente abrogata qualche mese fa con l’approvazione del Nuovo Codice dei Contratti e Appalti) sono state inserite nel programma di realizzazione ex Lege Obiettivo oltre 250 opere, per una spesa totale prevista di oltre 370 miliardi di euro. A fronte dell’impiego effettivo di circa un terzo di tale somma, le opere finite sono state pochissime, diverse altre restano incompiute, spesso ormai abbandonate; laddove moltissime altre sono rimaste allo stadio di progettazione di massima o semidefinitiva.

Come i continui scandali che marcano il settore seguitano a dimostrare (Barbieri, Giavazzi, cit.; Cicconi, cit; Sansa, 2010) su tale programma ha continuato ad imperare la logica di sprechi e corruttele. E la collegata pervasiva penetrazione della criminalità organizzata, che ha dunque usato questa grande operazione per “mettere a punto” le modalità di presenza e accesso su molte aree del territorio nazionale, anche del settentrione, in cui non era storicamente presente. Negli ultimi anni altre istanze normative e programmatiche hanno consolidato tale propensione: innanzitutto le varie emergenze, oggetto di decretazioni speciali, ancora i rifiuti, l’energia, l’approvvigionamento idrico, la depurazione;oltre alle Olimpiadi invernali del 2006 e ai Mondiali di Nuoto del 2009. La presenza consolidata nelle grandi costruzioni ha poi permesso l’ingresso anche in settori contigui come le grandi attrezzature per il commercio e gli insediamenti turistici (Ecomafie, DIA, cit. in bibl.).

Le grandi opere hanno costituito dunque vettore sostantivo di diffusione della criminalità sul territorio nazionale, come dimostrano anche i più recenti scandali MOSE ed Expo. Un processo che è stato ulteriormente favorito dai meccanismi di finanziarizzazione di economia e politica (Gallino, 2012; Revelli, 2016); anche per la possibilità di fruire di eccezionali condizioni e quantità di capitale a breve, richiesto per esempio nelle operazioni di project financing. La criminalità organizzata ha certamente goduto anche del concomitante indebolimento dei sistemi decisionali istituzionali, per porsi spesso indirettamente quale elemento politico determinante in molte realtà. Anche più vaste del livello dei comuni sciolti per mafia (Mete, 2009).

*Alberto Ziparo

Bibliografia di riferimento

Barbieri G., Giavazzi F., 2014, Corruzione a norma di legge, Rizzoli, Milano

Cicconi I., 2012, Il libro nero dell’Alta Velocità, Koiné, Bologna

Clementi A., Dematteis G., Palermo P. (eds.), 1996, ITATEN. Le forme del territorio nazionale, Laterza, Roma

DIA, 1998-2015, Relazioni semestrali Direzione Investigativa Antimafia, e-p, Roma

Gallino L., 2012, Finanzcapitalismo, Einaudi,Torino

Imposimato F., 1999, Corruzione ad Alta Velocità, Koiné, Bologna

Legambiente, 2000-2015, Rapporti Ecomafia, EP, Roma

Mete V., 2009, Fuori dal comune. Lo scioglimento delle amministrazioni locali per infiltrazioni mafiose, Bonanno, Catania

Revelli M., 2016, Non ti riconosco, Einaudi, Torino

Sansa F. (a cura di), 2010, La colata. Il partito del cemento che sta cancellando l’Italia e il suo futuro, Chiarelettere, Milano

Saviano R., 2006, Gomorra. Viaggio nell’impero economico e nel sogno di dominio della camorra, Mondadori, Milano

Zambrini G., 1991, Otto questioni di alta velocità ferroviaria, in “Sole 24 Ore”, 15 ottobre.

Zambrini G.,1993, Alta velocità ferroviaria e rilancio delle autostrade nell’azione estiva del governo per l’emergenza occupazione, in ASUR

* L’articolo è stato pubblicato sul sito del LaPEI-Laboratorio per la Progettazione Ecologica degli Insediamenti dell’Università di Firenze. Si vedano anche Urbanistica e legalità/1 – Un filone di ricerca di frontiera? e Urbanistica e legalità/2 – Il controllo criminale del territorio.