In un precedente intervento abbiamo esaminato alcuni elementi della legge elettorale toscana (legge n. 51 del 2014) che limitano fortemente la rappresentanza politica in consiglio regionale. In questo vengono considerati alcuni fattori che incidono sull’adeguatezza della rappresentanza territoriale.
Spesso si sente dire che i candidati nella circoscrizione Firenze-1, che corrisponde alla città di Firenze, siano avvantaggiati. Si tratta di argomenti solidi, supportati da documenti e articoli di stampa con dati pertinenti e ragionamenti persuasivi, ma nonostante tutto la questione rimane sfuggente. Un tentativo di fare chiarezza è stato pubblicato di recente sui quaderni del Dipartimento di Economia e Statistica dell’Università di Siena. Questo testo propone una esemplificazione di quel lavoro, cui si rimanda per un quadro più completo.
Molto brevemente, vediamo le fasi del meccanismo elettorale che precedono la ripartizione territoriale dei seggi (tra parentesi, l’esito delle elezioni del 2025). In base ai risultati delle urne, si stabilisce innanzitutto chi è il presidente eletto (Eugenio Giani, centrosinistra). Poi viene attribuito il premio di maggioranza e si calcolano i seggi alle coalizioni (24 al centrosinistra, 16 al centrodestra, nessuno a Toscana Rossa). Dopodiché si individuano i candidati presidente eletti come consiglieri (Alessandro Tomasi, centrodestra) e si determina il numero di seggi spettanti alle liste che superano le soglie di accesso (15 al PD, 12 a FdI, 4 a Casa Riformista, 3 ad AVS, 2 a Cinque Stelle e a Forza Italia, 1 alla Lega). A questo punto entrano in gioco i listini regionali bloccati (che sono facoltativi, con massimo tre candidati): per i partiti che li presentano, i primi eletti sono i candidati del listino (2 per il PD e 1 per la Lega). Per i seggi ancora da assegnare si procede con la ripartizione tra le 13 circoscrizioni in cui è frazionato il territorio toscano. Di queste, 9 coincidono con le province, e 4 sono suddivisioni ulteriori della Città Metropolitana (CM) di Firenze.
La ripartizione territoriale dei seggi
Per comprendere la logica della ripartizione territoriale occorre tenere presente tre elementi chiave. Il primo riguarda un’assenza: il numero di eletti per circoscrizione non è prefissato su base demografica. La popolazione viene considerata nell’articolo 8 della legge per determinare il numero minimo e massimo dei candidati in lista, ma scompare nella formula di calcolo per l’assegnazione dei seggi. Non a caso il legislatore ha previsto una clausola di salvaguardia qualora una circoscrizione rimanga senza eletti. L’articolo 23 determina, in tali circostanze, alcuni ricalcoli che consentono di superare il problema. L’eventualità è piuttosto rara, mai verificatasi nei casi in cui la legge è stata applicata (elezioni regionali del 2015, 2020 e 2025) e nelle simulazioni che saranno discusse più avanti.
Il secondo riguarda il modo in cui si applica la formula, che avviene separatamente per ciascuna lista e consiste così in una serie di ripartizioni (cioè di applicazioni della formula) indipendenti da ogni informazione demografica, e indipendenti tra loro. L’ordine di esecuzione è irrilevante. In pratica, abbiamo la ripetizione di L operazioni, ove L è il numero di liste che ottengono seggi da assegnare nelle circoscrizioni. Il numero di eletti in una circoscrizione si ottiene dopo aver effettuato tutte le ripartizioni.
Messi assieme questi due elementi non convincono: in assenza di vincoli demografici, la ripetizione dello stesso meccanismo rischia di accumulare e dunque amplificare eventuali distorsioni. Un simile approccio rappresenta un’innovazione radicale rispetto alle formule utilizzate nei sistemi proporzionali che hanno regolato le elezioni della Camera (fino al 1992) e dei Consigli regionali. In essi si determina il numero di seggi spettanti a ciascuna circoscrizione in base alla popolazione, poi si procede, separatamente per circoscrizione, con la ripartizione dei seggi tra le liste. Anche questi modelli non garantiscono la corrispondenza esatta tra seggi teorici e numero effettivo di eletti, ma ignorare totalmente il dato demografico, come fa la legge toscana, rappresenta un cambio di paradigma totale.
Qui entra in gioco il terzo e decisivo elemento: la formula, ovvero il metodo del quoziente e dei più alti resti, che nel Toscanellum non viene utilizzata nella sua configurazione standard. Questo metodo è stato concepito per ripartire un numero prefissato di seggi tra liste concorrenti nello stesso territorio. Nel Toscanellum invece si considerano i voti alle liste circoscrizionali dello stesso partito e, tralasciando tutto il resto (i risultati ottenuti dagli altri partiti), si effettua la ripartizione tra di esse del numero dei seggi determinato a livello regionale per quel partito. Inoltre, questa ripartizione viene effettuata in due stadi distinti. Nel primo, i seggi vengono ripartiti a livello provinciale, considerando la CM di Firenze come un’unica entità territoriale. Nel secondo, i seggi assegnati all’aggregato fiorentino vengono ripartiti tra le sue quattro circoscrizioni. Dopo aver definito le circoscrizioni come articolazioni territoriali tra loro di rango paritario, la legge stabilisce così una regola di calcolo che invece le differenzia: ci sono quelle soggette solo al primo stadio di ripartizione, poi le altre, interne alla CM di Firenze, soggette anche al secondo. Rispetto alla procedura standard, si entra così in una terra pressoché inesplorata.
Un esempio e alcune generalizzazioni
Per comprendere l’impatto di questa asimmetria esaminiamo il caso di Forza Italia alle elezioni del 2025, trascurando per un attimo il doppio stadio di assegnazione. Consideriamo cioè la modalità standard di applicazione della regola. Con 78.404 voti totali, questo partito ottiene due seggi. Per applicare il metodo del quoziente e dei più alti resti si considerano le circoscrizioni ordinate secondo i voti ottenuti in senso decrescente: Massa-Carrara (11.008), Lucca (10.869), Grosseto (9.793), Pisa (7.349), Arezzo (6.530), Firenze-1 (6.005), Pistoia (5.728), Siena (4.609), Livorno (3.991), Prato (3.780), Firenze-2 (3.205), Firenze-3 (2.922), Firenze-4 (2.615). Tralasciando qualche passaggio algebrico, ai fini della ripartizione tutti i voti sopra elencati coincidono con dei “resti”. I due più alti sono quelli cui viene associato il seggio, che spetterebbe così a Massa-Carrara e a Lucca. Il risultato finale corrisponde con quello intuitivo: ci sono due seggi da ripartire, si mettono in ordine i voti, i due valori più elevati individuano le circoscrizioni che eleggono un consigliere.
Ma il Toscanellum non funziona così: come si è detto, la legge impone la ripartizione in due stadi. Nel primo, i voti delle quattro circoscrizioni fiorentine vengono sommati, portando l’aggregato di Firenze a 14.747 voti totali. La nuova graduatoria provinciale diventa quindi la seguente: Firenze (14.747), Massa-Carrara (11.008), Lucca (10.869), Grosseto (9.793), Pisa (7.349), Arezzo (6.530), Pistoia (5.728), Siena (4.609), Livorno (3.991), Prato (3.780). Con questo raggruppamento, i due seggi vengono intercettati da Firenze e da Massa-Carrara, escludendo Lucca. Nel secondo passaggio, il seggio assegnato a Firenze (inteso come aggregato, equivalente alla provincia) viene ripartito tra le 4 circoscrizioni in cui è suddivisa, utilizzando lo stesso metodo. Firenze-1 è quella ove Forza Italia ha ottenuto più voti, dunque il seggio scatta là.
L’esito finale è paradossale: i due eletti vanno a Massa-Carrara e a Firenze-1. Lucca, pur avendo quasi il doppio dei voti di Firenze-1 (10.869 contro 6.005), resta esclusa dal Consiglio. Se Forza Italia avesse ottenuto un solo seggio (o in presenza di un candidato regionale), l’unico consigliere circoscrizionale sarebbe scattato a Firenze-1, malgrado il risultato nettamente superiore di Massa-Carrara, oltreché di Lucca, Grosseto, Pisa e Arezzo.
Consideriamo ora i criteri di definizione delle circoscrizioni. Le 9 coincidenti con le province corrispondono a suddivisioni amministrative storiche, ma quelle interne al territorio fiorentino sono decisioni discrezionali del legislatore. Si tratta di scelte che hanno un impatto diretto sugli esiti elettorali: se ad esempio Firenze-2 e Firenze-3 fossero un’unica entità, il seggio sarebbe scattato lì, e non a Firenze-1. A prescindere dalla plausibilità dell’esempio (in politica la somma non vale su ipotesi astratte), il caso è lampante. Abbiamo un effetto sostanziale, ovvero un vantaggio a favore di Firenze-1, determinato dalla combinazione di un algoritmo matematico con i criteri di definizione delle circoscrizioni. In entrambi i casi si tratta di scelte discrezionali, che per la formula di calcolo si discostano anche dalla prassi dell’unica applicazione della regola, senza articolazioni in più stadi. La procedura stabilita dalla legge determina concretamente una differenziazione tra entità territoriali di pari rango, introducendo una distorsione a vantaggio di alcune di esse.
È ora possibile rispondere affermativamente alla questione sul possibile accumularsi di un effetto distorsivo. Il caso Forza Italia è particolarmente idoneo a dimostrarlo: rispetto alla media regionale (pari a 6,2%), questo partito ottiene a Firenze un risultato modesto (4,1% in tutta la provincia, 4,6% in città). Nonostante ciò, un consigliere viene eletto proprio a Firenze-1. In pratica, salvo casi improbabili, qualunque lista ottenga seggi in Toscana paga dazio a Firenze, inteso Firenze città. In generale, se L è il numero delle liste con seggi da ripartire, Firenze-1 tenderà a eleggere almeno L consiglieri, quasi automaticamente. L’ipotesi di vedere metà consiglio regionale espresso dalla sola circoscrizione Firenze-1 è teorica e certamente improbabile. Ma il solo fatto che sia perfettamente possibile mette in luce l’irrazionalità intrinseca della norma.
La simulazione di scenari alternativi
Lo studio citato all’inizio di questo testo si basa su simulazioni che adattano al contesto delle regionali i risultati delle elezioni europee del 2024. La semplice trasposizione del voto europeo è definita come scenario base. In esso, le liste che ottengono seggi sono 7, e la circoscrizione Firenze-1 esprime 8 consiglieri. Viene anche definito uno scenario modificato, per descrivere una situazione con molte liste che ottengono seggi, 11, generato in modo da alterare il meno possibile lo scenario base. In tale contesto, gli eletti a Firenze-1 salgono a 12: un incremento di 4 consiglieri, pari esattamente al numero delle liste aggiuntive.
Uno scenario con 11 liste che accedono al consiglio regionale non è un’amenità. Nel 2025 hanno votato in Italia 5 regioni. In Campania hanno ottenuto seggi 12 liste, in Veneto 11, in Calabria 10, in Toscana e Puglia 7. In Toscana, la Lega ha avuto un solo eletto, attribuito al candidato regionale. Quindi, in questa regione i partiti per i quali è stato necessario procedere con la ripartizione tra le circoscrizioni sono 6, e Firenze-1 ha infatti eletto 6 consiglieri, uno per lista. È il risultato meno eclatante rispetto al 2020 e al 2015 (quando gli eletti a Firenze-1 furono, rispettivamente, 7 e 8), ma questo territorio resta nettamente sovra-rappresentato. A meno del 10% della popolazione regionale corrisponde il 16,6% degli eletti (un sesto dei 36 consiglieri circoscrizionali). Poi le ipotesi di scuola rendono ancora più evidenti le criticità: se la Lega non avesse presentato il “listino”, l’unico eletto verrebbe da Firenze-1 e lo stesso sarebbe accaduto se una delle civiche di centrodestra avesse superato lo sbarramento. Infine, se Toscana Rossa avesse ottenuto due seggi, il secondo sarebbe scattato in questa circoscrizione (essendo il primo riservato alla candidata presidente).
Più in generale, dalle simulazioni emerge un’aleatorietà intrinseca della ripartizione territoriale degli eletti, ben illustrata dal caso di Forza Italia: una manciata di voti (appena 140) basta a spostare un seggio da Lucca a Massa-Carrara. A questa imprevedibilità si sovrappongono tuttavia tendenze strutturali chiaramente definite, a cominciare dal netto vantaggio per le circoscrizioni più popolose. Le simulazioni mostrano come Firenze, intesa come aggregato (con circa un milione di residenti, ovvero il 27% dei toscani), risulti fortemente sovra-rappresentata, ottenga cioè dal primo stadio di allocazione un numero di seggi nettamente superiore a quello che gli spetterebbe in base alla popolazione. Le province nella fascia intermedia, con oltre 300.000 residenti, Pisa, Lucca, Arezzo e Livorno, si trovano in una condizione di neutralità o lieve vantaggio. Ottengono, cioè, un numero di consiglieri che coincide con quello teorico, o uno in più. Infine, le province più piccole, Pistoia, Siena, Prato, Grosseto e Massa-Carrara, pagano dazio, cedendo uno o due consiglieri rispetto alla rappresentanza teorica.
Nel capoverso precedente ci sono due elementi sui quali concentrare l’attenzione. La vaghezza di alcune affermazioni (neutralità o lieve vantaggio, uno o due) è conseguenza ineliminabile della aleatorietà cui si è accennato poco sopra. Anche per questo la discussione sul Toscanellum presenta aspetti sfuggenti. Il secondo elemento riguarda il vantaggio per le circoscrizioni demograficamente maggiori. Con il Toscanellum non si è grandi o piccoli allo stesso modo, ma dipende da dove si trova la circoscrizione. Vediamo infatti cosa accade nel secondo stadio di allocazione, ove entrano in gioco le circoscrizioni fiorentine. Le simulazioni confermano la condizione di forte vantaggio per Firenze-1 all’interno di questo gruppo. Firenze-1, con una popolazione inferiore a quella di Pisa e Lucca, assorbe quasi per intero il vantaggio che l’intera provincia ottiene nel primo stadio. Quasi, perché anche Firenze-2 ottiene qualcosa. Le simulazioni mostrano come questa circoscrizione si trovi in una condizione simile a quella delle province in fascia intermedia (Pisa, Lucca, Arezzo e Livorno), cioè di neutralità o lieve vantaggio. In effetti, nonostante Firenze-2 abbia una popolazione inferiore a Pistoia, Siena e Prato (supera solo Grosseto e Massa-Carrara), nel sottogruppo fiorentino si colloca appena sopra la media.
Insomma, da qualunque prospettiva la si guardi, emerge l’illogicità della formula adottata nel Toscanellum. L’articolo 9 dello Statuto afferma che “I consiglieri regionali rappresentano l’intera Regione senza vincolo di mandato“, ma è difficile immaginare che il loro bacino elettorale di riferimento non ne influenzi l’operato. La Regione è, tra le altre cose, un formidabile collettore di risorse, sia dallo Stato che dall’Unione Europea. Centinaia di milioni di euro riversati ogni anno sul territorio, da cui dipende, in misura significativa, la qualità della vita presente e futura delle cittadine e dei cittadini toscani.
E allora, quanto incide nel governo di questi imponenti flussi finanziari una rappresentanza distorta dei territori destinati a riceverli? Questo è solo uno degli interrogativi che suscita il Toscanellum, ai quali non tentiamo di dare risposta. Ma sembra evidente che la posta in gioco non sia solo la legittimità formale della norma. Mantenerla in vigore, almeno così com’è, significa esporsi al rischio, concreto, che esiti elettorali irragionevoli possano mettere in pericolo la legittimità politica dell’assemblea legislativa regionale.
Fabrizio Balli
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