La socializzazione di 220mila alloggi dei fondi immobiliari a Berlino: una storia di continuo ostruzionismo

Con la vittoria della Linke a Berlino, torna nel dibattito un vecchio referendum sull’esproprio di circa 220mila abitazioni in mano alle grandi compagnie immobiliari. Ripercorriamo la storia della consultazione e dei suoi sviluppi, spiegando le peculiarità del sistema tedesco in cui si è formata.

Alle elezioni di domenica 20 settembre a Berlino, la Linke ha trionfato grazie a una campagna incentrata sulla giustizia abitativa. In una città in cui negli ultimi dieci anni il prezzo medio di affitto a metro quadro è aumentato del 69% e in cui l’80-85% di cittadini è affittuario, hanno fatto presa sull’elettorato proposte come il blocco rigido dei canoni, la creazione di un’autorità d’ispezione dedicata al caro-affitti e una tassazione maggiorata su ville di lusso e proprietà secondarie non locate. Il progetto ritenuto più radicale, l’esproprio-socializzazione di oltre 200.000 case dei grandi fondi immobiliari, tuttavia, non costituisce un’iniziativa originale della Linke, ma l’attuazione di una proposta già votata da un’ampia maggioranza ormai cinque anni fa.

Deutsche Wohnen & Co. Enteignen

La storia del referendum sull’esproprio parte dal tentativo di indire una votazione su temi di edilizia pubblica. Nel 2015, Mietenvolksentscheid e.V. (associazione referendum sugli affitti) presentò infatti un disegno di legge, ma, siccome confluì in parte in una norma dell’esecutivo l’anno seguente, la domanda di referendum fu abbandonata. I gruppi promotori, ritenendo di non aver ottenuto risultati abbastanza incisivi, passarono allora a un nuovo progetto incentrato sul privato.

L’iniziativa divenne pubblica nel 2018 con il nome “Deutsche Wohnen & Co enteignen” (espropriare Deutsche Wohnen e soci). Con oltre 100mila abitazioni, Deutsche Wohnen è il principale gruppo immobiliare in città, l’emblema della speculazione e dell’aumento dei prezzi.

La proposta prevede l’esproprio, o socializzazione, delle case delle maggiori società immobiliari berlinesi, e di destinarle a un nuovo ente partecipato da cittadini, delegati dell’amministrazione e membri della società civile, con dirigenti nominati internamente, e quindi autonomo rispetto al Senato di turno, e più trasparente delle comuni società immobiliari statali perché non oggetto di segreto aziendale. Tagliando sul profitto eccessivo delle compagnie, gli inquilini pagherebbero un affitto inferiore, il cui ricavato sarebbe sufficiente a finanziare l’ente stesso, ristrutturazioni e nuove acquisizioni, e parte dell’indennizzo per i vecchi proprietari.

La riforma interesserebbe solo i colossi del settore in possesso di più di 3000 abitazioni a Berlino: oltre a Deutsche Wohnen (assorbita nel 2021 da Vonovia Se, in un gruppo che controlla oltre 140mila appartamenti); Heimstaden, sui 20/25mila alloggi; Covivio, 15/18mila; e altri gruppi finanziari come Blackstone e Adler Group.

La base legale: esproprio o socializzazione

Il fondamento giuridico della misura risiede nella Costituzione tedesca (1), per la quale bisognerebbe parlare di “socializzazione” (Vergesellschaftung) piuttosto che di “esproprio” (Enteignung). La differenza non è affatto oziosa.

L’esproprio è inserito nella costituzione all’art. 14 co. 3, e prevede che lo Stato possa ricorrervi solo per il benessere della collettività, dietro indennizzo che tenga insieme conto degli interessi di collettività e parti interessate. Per assolvere alla pratica, dunque, bisogna provare che la proprietà in questione sia necessaria alla collettività ed effettuare un bilanciamento tra gli interessi della collettività e dei proprietari, tutelando anche questi ultimi. Di conseguenza, l’indennizzo offerto tende a conformarsi al valore di mercato del bene, al rischio di trascinarsi altrimenti in infinite cause legali.

Più volte lo Stato tedesco è ricorso all’esproprio (ad esempio per entrare in possesso di terreni per costruire infrastrutture), mai alla socializzazione. Tale misura, garantita dall’art. 15 della costituzione, permette di requisire beni senza specificare una finalità collettiva, anzi, la “socializzazione” costituirebbe un fine in sé, senza che debba essere giustificata di fronte ai proprietari o all’ordinamento economico vigente. Di conseguenza, l’indennizzo non ha necessità di orientarsi al valore di mercato dei beni.

Se il Land di Berlino dovesse espropriare a valore di mercato gli immobili, gli indennizzi sarebbero insostenibili; se li dovesse socializzare, potrebbe offrire risarcimenti simbolici o comunque ben al di sotto del valore di mercato. Sulla differenza di procedure si gioca il costo e, quindi, la realizzabilità stessa della riforma.

L’interpretazione giuridica descritta sarebbe stata riaffermata dalle commissioni che si sono occupati della misura (cf. infra). Tuttavia, siccome al tempo i promotori erano consapevoli di avviarsi su una strada mai percorsa, utilizzarono una formulazione che rimettesse al Senato (2) il compito di redarre la legge precisa che evitasse inciampi di naturale legale.

Il referendum di iniziativa popolare

Come strumento di democrazia diretta, il Land di Berlino prevede una procedura per il referendum propositivo (Volksbegehren). L’iter inizia con una raccolta preliminare di 20mila firme, espletata nel 2019 grazie al deposito di 77mila.

La legge prevede poi che le richieste siano sottoposte a un esame da parte del Senato al fine di sanare vizi formali o inammissibilità evidenti. I promotori hanno quindi la possibilità di correggere gli errori in itinere senza dover raccogliere nuovamente le firme. L’esame ebbe la durata eccezionalmente lunga di più di un anno, con il verdetto giuto a settembre 2020 solo dopo pressioni da parte del Tribunale Amministrativo. In seguito, grazie a un accesso agli atti, si sarebbe scoperto che il parere positivo era già stato raggiunto nel febbraio 2020, ma il governo berlinese ne aveva intenzionalmente rimandato la pubblicazione.

Il passaggio successivo prevede un’altra raccolta firme, pari al 7% della popolazione votante per il Parlamento berlinese, al tempo 170mila. A giugno 2021 ne furono depositate quasi 360mila.

Il referendum e la mancata attuazione

Il referendum (Volksentscheid) si tenne il 26 settembre 2021. Il quesito passò con 59,1% dei voti, nel contesto di un’alta affluenza del 73,5% – spiegata anche dalla concomitanza con le elezioni federali, del Land e delle circoscrizioni cittadine (3). Presi sul numero degli aventi diritto, i voti favorevoli costituirono il 42,3%, ben superiori alla soglia del 25% prevista dalla legge di Berlino perché un referendum sia valido (un “quorum di approvazione”).

La tornata elettorale vide l’SPD come primo partito, che si coalizzò con i Grünen (Verdi) e la Linke. Mentre la Linke e parte dei Grünen aveva sostenuto il referendum fin dalla prima ora, l’SPD si era sempre dichiarato contrario. L’attuazione della legge, allora, fu affidata a un Senato ostile ad essa, pur sostenuto da una coalizione in larga parte favorevole.

La prima mossa della nuova sindaca (4), Franziska Giffey, fu di nominare una commissione di giuristi per valutare la costituzionalità e la sostenibilità della riforma. I lavori della commissione iniziarono nell’aprile 2022 e si chiusero nel giugno 2023 con parere favorevole (cf. supra). Tuttavia, all’arrivo dell’esito della commissione, il governo a Berlino era già mutato.

Alle votazioni del settembre ’21 la mancanza di personale e materiali rallentò le procedure in molti seggi e tantissimi elettori votarono dopo che già erano usciti i primi risultati. A novembre 2022, la Corte Costituzionale Berlinese si espresse sancendo che: le elezioni del Land erano da ripetersi completamente, il nuovo parlamento sarebbe durato sino alla scadenza naturale del precedente; alcuni seggi avrebbero dovuto ripetere anche le operazioni per le elezioni federali; il referendum era invece valido.

Le nuove elezioni parlamentari del febbraio 2023 premiarono la CDU come primo partito, che si coalizzò con la SPD per riunire una nuova maggioranza. Il nuovo sindaco, Kai Wegner, dichiarava già in campagna elettorale di non aver alcuna intenzione di procedere con la socializzazione. Nell’ultimo anno del suo governo, uno dei più impopolari della storia della città, CDU e SPD trovarono un accordo per varare una “legge-quadro” (Rahmengesetz) per definire le condizioni giuridiche per le socializzazioni. Secondo le opposizioni queste condizioni già sarebbero definite dalla Costituzione e la nuova legge sarebbe solo un espediente per perdere tempo: a partire dal varo a marzo 2026, per la legge sono previsti due anni di attesa perché la Corte Costituzionale possa esaminarla.

E ora?

Alle recenti elezioni la Linke è arrivata al primo posto con oltre un quarto dei consensi, ma per governare ha bisogno di formare una coalizione e, intanto, ha riaperto a Grünen e SPD. Dal momento che l’attuazione del referendum del 2021 è stata centrale nella campagna della candidata Elif Eralp, allearsi con la Linke a Berlino impone ai partiti di assumere una posizione chiara rispetto al tema: i Verdi hanno annunciato un congresso straordinario, dal quale è molto probabile esca una linea favorevole; l’SPD ha aperto ai sondaggi della Linke e, nonostante la linea ufficiale resti contraria, più esponenti del partito e della sua giovanile (Jusos) si dichiarano favorevoli ad eseguire il risultato referendario.

Tuttavia, anche se si insediasse una nuova coalizione decisa a dar seguito al voto di cinque anni fa, un intervento del governo tedesco potrebbe far naufragare il progetto. Già durante l’estate, CDU e SPD si sono accordati per varare una legge contro le socializzazioni. Se passasse, a Berlino avrebbero le mani legate: un Land non può infatti legiferare in materie sulle quali si è già espresso lo Stato federale. Tuttavia, alcuni esperti dubitano che sia possibile impedire in linea di principio qualcosa che disciplina la Costituzione stessa.

Il voto di Berlino, Mecklenburg Vorpommern e Sachsen-Anhalt ha reso evidenti la crisi della CDU, il partito di governo, che già i sondaggi rilevavano come estremamente impopolare. Eppure, subito dopo aver rilevato la vittoria della Linke, il cancelliere Merz ha dichiarato di voler affrettare per la legge contro le socializzazioni.

Questo tentativo di frustrare la volontà degli elettori uscita dalla consultazione del ’21 sarebbe solo l’ultimo di una lunga serie…